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中国产权市场发展的最大风险来自于转让方内部人控制
发布时间:
2006-02-06

何 亚 斌(编辑系湖北省国资委党委委员、省产权交易中心主任)

何亚斌认为中国产权市场发展的最大风险来自于转让方内部人控制

产权交易机构的风险防范问题目前已被及时提到了议事日程,但产权市场发展的最大、最致命的风险不来自于产权交易机构,而来自于转让方内部人控制。

一、转让方内部人控制释义、表现及其危害

(一)内部人控制释义 “内部人控制”这个命题,据笔者所知,是日本经济学家青木昌彦和中国经济学家钱颖一于1995年共同提出来的,最早见于《转轨经济中的企业治理结构:内部人控制和银行的作用》一书(中国经济出版社)。同年,青木昌彦发表《对内部人控制的控制:转轨经济中企业治理的若干问题》,再次论述这个重大难题。青木昌彦和钱颖一是把企业作为一个单位,对内部人控制作如下表述:“大家所说的内部人控制,是指从前的国有企业的经理或工人,在企业企业化的过程中获得相当大一部分控制权的现象”。他们认为,“依各国的不同条件,内部人控制的程度和规模在各转轨经济中有所不同。不过,这是由公有经济的遗产而演化出来的一个结果,从这个意义上说,其趋势是内生的”。 笔者把国有产权的转让方作为与受让方对偶的一个单位,本文所说的内部人控制,是指国有产权的实际控制人转让方,包括企业的经理层和工人,企业主管部门人员,企业属地党政领导干部,在产权转让过程中,拥有并行使相当大一部分控制权的现象。

(二)内部人控制的种种表现 转让方内部人控制的行为,在企业整体转让和控股权转让的案例中表现得更为充分。主要表现在,一是不通过产权市场发现买主而自行相中受让方,二是不通过市场竞争发现价格而尽量压低转让价格讨好受让方。具体表现有: 1.在清产核资阶段,对损溢认定尽量争取多核销损失,尤其对应收帐款尽量渲染为无法收回,以便新人入主后将被核销的应收款和损失重新变现。 2.在资产评估阶段,尽量做工作压低净资产值,尽量少评甚至不评无形资产值。评估机构拿着转让方企业的钱,甘愿体现转让方企业的意志。 3.在进场挂牌阶段,提出受让条件时尽量根据意中受让人的特殊条件来量身定做,并加大意中人特有条件在综合指标体系中所占的权数。 4.在实施交易阶段,转让方最希翼采取协议转让方式;如竞争局面无法阻止,也一般不愿采取拍卖方式;如采取招标投标方式,则将一切有用的信息,及时透露给意中受让人, 千方百计为意中受让人说话;要求在评标委员会中增加转让方企业、其主管部门和行政机关工作人员参与评标,尽量使意中受让人中标,最好是使其他意向受让人退出竞标而达致协议转让之目的。

(三)内部人控制行为的危害 1.降低了市场公信力。3号令的灵魂就是通过产权市场“发现买主、发现价格”,产权市场本应遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则,内部人控制进行暗箱操作,破坏了公平竞争规则,使产权市场失去公信力,成为产权市场发展后患无穷的风险。 2.损失了产权。内部人通过或明或暗的手段,将国有资产价值最小化,直接损失了国有产权。如果像科龙电器和健力宝那样被内部人操作搞垮了,则连同所有股东的权益、债权人的权益、多年创下的常识产权价值一并损失殆尽。 3.阻碍了发展。被领导重视的,往往是重点企业,这些企业对当地的税收及相关产业的拉动起着举足轻重的作用。内部人控制操作改制,不规范重组,成者少败着多,一败则如倒了顶梁柱,使当地经济大大倒退。正是由于操作不规范,所以草草完成交易后,行为不能获得批准,产权不能过户,又须从头再来(有些已无法再来),进行二次改制、二次安置,这就延缓了改制的进程,欲速却不达。 4.破坏了稳定。改制和交易被内部人控制运作,每每导致企业萎缩甚至倒闭,工人失业,股民愤而主张权益,往往数千数万人集会,成为当地稳定的重大隐患。 5.栽倒了官员。近年来,在国企改制和产权交易过程中违纪犯法的案件大幅上升,成为腐败的新特点。一些党政领导干部和企业领导人员虽然出于好心,但由于不规范操作导致失误,不仅给国家和人民造成了重大损失,自己也倒下了,功臣瞬间成了罪人。 总之,转让方内部人控制的行为,不仅阉割了3号令的灵魂,阻滞了国有经济战略性调整,而且损害了人民群众的利益,败坏了执政党的形象,其危害是非常严重的。

二、转让方内部人控制得以通行的原因 1.主观原因 被转让企业工人的要求只有两条,一是继续就业,二是获得的安置费用比国家所定安置标准尽可能高。民企老板为了稳住工人,一般愿意作此承诺。有了这两个承诺,工人们就不反对转让了,至于谁来入主,他们不关心。工人们在两三年后能否持续就业,“新老板”到时候则可以祭起“市场用人机制”之旗来说明。 被转让企业现有管理层的要求主要有两条,首要的是继续留任,其次是收入提高,至少不能失去往日的风采。民企老板首先就给他们许愿,庄严承诺。有了“新老板”的承诺,他们就有了“改革的动力”。管理层最了解本企业,让这些“疱丁”来“解”国有企业之“牛”,就游刃有余了。 被转让企业所在地党政领导正常的要求是解决就业和增加税收,但相当一部分干部骨子里的要求还有两条,一是政绩,二是谋私。一部分官员热衷于改制面的扩大,只要工人不闹事,更愿意结交他们熟悉的民营企业家,至于规范操作、国有资产保值增值,这一切都必须服从于服务于其主要目标。改制“搞好了”就可以升官。经济工作成了政治工作。为了“加快”,他们往往亲自操作。一部分官员借国有产权转让之机收受民营企业老板的贿赂。还有一部分官员长期以来习惯于用权力来配置资源,不熟悉依靠市场来配置资源的方式,也是他们愿意亲自操作的原因之一。 利益的驱动,是转让方内部人积极为意中受让人出力的根本主观原因。 2.客观原因 (1)疏于对新法规的学习。党政领导干部的最新政策法规常识,通常是靠其所管辖的部门去汇报才了解的。下级部门的最新政策法规常识又是靠上级部门开会传达布置的。由于国资委系统是一个新组建的体系,设区市的国资委一般在2004年下半年以后才设立,新设立的国资委也还没有全面领会好相关政策法规,争取领导支撑还很弱,对企业的培训还很不够。 (2)巨大压力。一是职工失业的压力,安置好职工成为地方政府转让国有产权的首选条件。二是改制的压力,上级党政机关往往对企业改制订有时间表。三是“救火”的压力,政府对上市企业负有一系列责任,包括上市企业出问题后,维护社会稳定的责任,职工安置的责任,股民利益的保障责任等。四是发展的压力。 (3)明显优势。当政领导代表着法人,具有权威性。他们责任感强,能组织相关部门形成团队优势对项目一抓到底。他们一般都接触面较广,有着较好的人品和人格魅力。一般都比较年轻,有着升职的空间。这些条件,往往比社会中介机构(如投资咨询企业、产权经纪企业)更能说话算数,更能解决投资方的实际问题,也更能满足民营投资者趋炎附势与官员平起平坐的心理。这些优势也促成了党政领导干部能够实行控制。 (4)检查处理不力。报刊所见,到处是领导亲自抓产权转让成功的典型,极少见领导亲自抓最终失误的典型。毕竟失误了损失的是国有资产,而不像梅州矿区那样大量死人。

三、控制内部人控制的对策 内部人中的工人,只在关于职工安置方案的通过程序中有控制权。对3号令正面作用的反作用力主要来自经理层。经理层的利益在企业改制和产权转让工作中最关键,为了自身利益,他们最大限度地使用控制权,往往利用党政领导要政绩怕动荡的心理,软硬兼施,实现自己的目的。企业经理层与党政官员相勾结,以“官企合伙”形式实现内部人控制的现象,是社会主义制度国家的特色。这类合伙内部人控制还会存在相当长一个时期,根本的解决只能寄望于《国资法》的出台,目前只能控制,使之边缘化,逐步缩小直至消亡。笔者对解决转让方内部人控制问题的初步处方是:

(一)解决政资分开问题,是解决内部人控制的治本之策。2003年5月发布的国务院第378号令已经明确,国务院,省级政府,设区市、自治州政府,分别设立国资委;规定 “各级人民政府应当严格实行国有资产管理法律、法规,坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开”。特别强调:“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能,政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”。各级政府有责任落实国务院这一重要法规的精神。 (二)坚决实行3号令等一系列规范,国资监管机构当好法规的守护人,是控制内部人控制的法宝。3号令实质上就是一个对转让方内部人行为进行规范的规章。各级国资委要把3号令及其8个配套文件的贯彻落实作为国资委的重大职责。要重点解决国有产权进入产权交易市场交易规范运作问题,对投资者的真实情况要委托专门机构做好尽职调查,严格实行清产核资和资产评估规范,对转让方提出的受让方条件严格审查,产权交易机构独立完成交易过程,转让方包括党政领导干部不得插手交易具体操作过程,更不得自行定人(受让人)、定价。

(三)加强产权基础管理,对所有国有产权的流动去向严格监控,是从源头上管好国有产权,控制内部人控制的制度建设之一。将所有(不仅是履行出资人企业)的国有产权作好登记,将所有国有股权交由国资委管理的股权托管机构集中统一登记托管,建立由国资委监管的、产权登记—股权托管—产权交易三位一体的机制,不仅有利于促进国有产权合理流动,活跃产权市场,而且有利于对所有国有产权的流向与过户进行严密监控。

(四)及时查处内部人控制的行为,阻止“破窗效应”的蔓延,是控制内部人控制的紧急办法。党政领导干部特别是“官企合伙人”直接操作国有产权交易,无论是操作失败还是操作成功,都是错误的。发现一起就要查处一起纠正一起,一旦出现“破窗效应”就难以遏止。所谓“破窗效应”,就是如果有人打破一幢建筑物的窗户玻璃,而这扇窗户又得不到及时维修,别人就可能受到某种暗示的纵容,去打烂更多的窗户。久而久之,这些破窗户就给人造成一种无序的感觉,造成更多的违纪犯罪行为发生。3号令已经载明了违反该令应负的“法律责任”,当前要尽快明晰各级国资委的执法职责和工作机制,建立一套对违规行为主动积极调查取证、会审研究、处理纠正、处罚决定实行的具体操作规范,配备力量,及时有效地查处案件,维修“破窗”,不使产生“破窗效应”。

(五)发展产权市场,提高产权交易机构的效率,使党政领导利用这个平台配置资源,是克服内部人控制的最有效措施。目前,产权市场功能的发挥,有的地方还不够充分,在全国各地发展还不平衡。产权交易界要争取领导支撑,刻苦努力,科学设计,精心操作,使一大批案例成为典范,吸引更多的转让方自觉利用这个平台,使党政领导相信这个平台,充分发挥这个平台的作用。同时各级国资委和产权交易机构负有忠实实行国务院国资委所颁布的一系列规范的义务,从而负有抵制转让方内部人控制的职责。决不能让一些人把“不白”的东西通过产权交易机构来“洗白”,将不合法的变成合法的,从而将法律风险转嫁给产权交易机构。国资监管机构要与纪检监察、发展与改革、财政、工商行政管理部门和证券监管机构共同构建控制内部人控制的长效机制并实行之。